一、我國土地管理的歷史沿革及《土地管理法》的立法情況

(一)我國土地管理的歷史沿革

1、以毛澤東為核心的第一代領導集體廢除了封建地主的土地所有制，確立了我國土地的社會主義公有制，包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。長期實行的是土地使用權無償、無期限、不可流通的使用制度。

2、改革開放以來的土地管理，以鄧小平為核心的第二代領導集體把“十分珍惜、合理利用土地、切實保護耕地”列為我國的基本國策。在改革開放的新形勢下，探索出土地使用權有償、有期限、可流通的土地使用制度。

3、新《土地管理法》的修訂。以江澤民為核心的第三代領導集體將保護耕地作為土地管理的首選目標，建立了耕地總量動態(tài)平衡制度。提出了“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的土地管理總原則，以及土地資產(chǎn)和資源并重管理的新思路。

4、當前黨中央國務院站在可持續(xù)發(fā)展的高度，又提出了：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線?！?/span>

并且，強調(diào)要把土地作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，要求國土部門要站在國家發(fā)展大局上，參與國家宏觀調(diào)控。

(二)《土地管理法》立法基本情況

改革開放初期，針對我國人多地少、人地矛盾突出的情況，依法管地顯得尤為重要。為此，1986年6月25日，六屆人大常委會第十六次會議通過了《土地管理法》，用以解決亂占耕地、濫用土地的問題。該法于1987年1月1日實施，它的制定實施，是我國土地政策的一大飛躍，也是土地管理事業(yè)的一個里程碑。

隨后，國家先后制定了《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等7個土地管理的行政法規(guī)。制定了《土地違法案件處理暫行辦法》等14個部門規(guī)章，形成了我國土地管理的法律體系，有力地推進了我國的經(jīng)濟體制改革，促進了市場經(jīng)濟體系的建設。

隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深化，仍有計劃經(jīng)濟體制烙印的《土地管理法》逐漸顯露出它的歷史局限性和不適用性。全國普遍興起“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”，亂占、濫用土地，耕地急劇減少的情況，引起了黨中央、國務院高度重視，由此重新修訂了《土地管理法》，并于1998年8月29日第九屆全國人大常委會第四次會議順利通過，于1999年1月1日實施。

2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，增加了土地征收征用的制度。

二、新修訂的《土地管理法》的特點及主要內(nèi)容

新修訂的《土地管理法》的核心是保護耕地，重點是推行土地用途管制制度。即通過對土地管理和利用方式進行重大改革，變分級限額審批制為土地用途管制，上收土地利用總體規(guī)劃審批權，上收新增建設用地特別是耕地的審批權。

(一)土地基本制度

1、在法律上規(guī)定：全民所有的土地即國有土地的所有權由國務院代表國家行使，國土資源部代表國務院統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作。

2、國家公共利益需要可以依法征收農(nóng)民集體所有的土地。《土地管理法》第二條賦予了國家對農(nóng)村集體土地的征收權，確立了土地征收制度，這是為了保證社會經(jīng)濟建設、公共事業(yè)或者公益事業(yè)發(fā)展對土地的需要，將集體土地轉為國有并使其合法化。

3、國家實行國有土地有償使用制度。是指國家將國有土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金。

《土地管理法》規(guī)定，除國家機關用地和軍事用地;城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地;國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施;法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地(如經(jīng)濟適用房、廉租房建設用地等)，可以依法劃撥外，其他建設用地一律實行有償使用。

(二)土地用途管制制度

《土地管理法》第四條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，實行這種制度的目的，就是通過土地利用規(guī)劃確定的土地用途合理使用土地，其核心就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃對土地用途轉變實行嚴格控制。

(三)耕地保護制度

1、嚴格控制耕地轉為非耕地

我國耕地數(shù)量有限，而且可以開墾的土地又少。為保證我國耕地總量不減少，實行動態(tài)平衡制度。一方面就是嚴格控制耕地轉為非耕地的數(shù)量，另一方面就是開墾補充耕地。

《土地管理法》規(guī)定：

(1)禁止占用耕地建窯、建墳，或擅自在耕地上建房、挖沙、取土、采石、采礦等;

(2)禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚;

(3)禁止任何單位和個人閑置撂荒耕地;

(4)耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標;

(5)未經(jīng)依法批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。

2、嚴格實行建設用地占用耕地補償制度

按照占用多少耕地，必須開墾補回多少耕地的原則，由用地單位負責開墾，沒有條件開墾的或開墾不符合要求的，按規(guī)定繳納耕地開墾費。耕地開墾費按照該土地的年產(chǎn)值的8—10倍計算，07年，章貢區(qū)范圍內(nèi)的耕地開墾費每畝約1萬多元。

3、禁止閑置、荒蕪耕地的行為

(1)經(jīng)批準之日起，一年內(nèi)不用，而又可以耕種收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或個人恢復耕種;

(2)經(jīng)批準之日起，一年以上未動工建設的，按照每平方米10元或該土地出讓金總額20%的比例征收土地閑置費;

(3)二年內(nèi)未動工建設的，由原批準供地機關依法無償收回該土地使用權。

(四)建設用地審批制度

修改后的《土地管理法》取消了原土地管理法分級審批征地的規(guī)定，建設需要征收農(nóng)民集體土地的審批權上收至國務院和省政府。市以下人民政府無權審批新征收土地。

1、存量建設用地內(nèi)的具體建設項目用地，由縣級以上人民政府批準。

2、基本農(nóng)田的耕地、耕地在35公頃以上、其他土地70公頃以上的，由國務院批準。

3、國務院批準以外的農(nóng)轉用和征地由省級人民政府批準。

(五)國有建設用地的取得

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。但是除法律另有規(guī)定的除外。國有建設用地的取得包括以下方面：

1、申請。經(jīng)批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位持法律、法規(guī)規(guī)定的有關文件，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出用地申請，經(jīng)土管部門審查后報本級人民政府批準。

2、取得方式

①無償劃撥取得，是指土地使用者在沒有繳納土地出讓金的情況下，由政府通過行政劃撥而取得該土地使用權。按照《土地管理法》第五十四條的規(guī)定：國家機關用地和軍事用地;城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地;國家重點扶持交通、能源、水利等基礎設施用地;法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得。

②有償取得，是指土地使用者通過向國家繳納土地有償使用費(出讓金)取得該土地使用權。包括：土地使用權出讓;土地使用權作價入股;土地使用權出租等具體方式。

3、經(jīng)營性用地、工業(yè)用地必須在不低于市場評估價的基礎上，一律采用招標拍賣掛牌方式公開出讓，不得以招商引資以地抵資等方式協(xié)議出讓。

(六)農(nóng)村集體建設用地

農(nóng)村集體建設用地，指屬于農(nóng)民集體所有的用于建造建筑物、構筑物的土地。

1、使用農(nóng)村集體建設用地的條件

《土地管理法》第五十九條規(guī)定，使用農(nóng)村集體建設用地，必須具備以下條件：

(1)必須是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公益事業(yè)，公共設施，農(nóng)村村民住宅;

(2)必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃;

(3)必須依法辦理審批手續(xù)，報所在地的縣級人民政府批準;

(4)涉及占用農(nóng)用地的，必須依法辦理農(nóng)轉用審批手續(xù)。

2、關于農(nóng)民集體土地的有關規(guī)定

(1)農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的除外;

(2)土地利用總體規(guī)劃制定前已建的但不符合現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的建筑物、構筑物，不得再重建、擴建。