一、制定背景和依據(jù)

《民政部 最高人民法院 公安部 財(cái)政部等12部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62號）、《民政部 公安部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2020〕125號）、《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（皖政辦〔2020〕1號）和《宣城市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)宣城市進(jìn)一步加強(qiáng)困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作實(shí)施方案的通知》（宣政辦秘〔2020〕38號）。

二、制定意義和總體考慮

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，樹立“民政為民、民政愛民”理念，堅(jiān)持最有利于未成年人的原則，對孤兒、父母因重大困難無法履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，采取政府補(bǔ)助的方式增強(qiáng)兒童家庭養(yǎng)育能力，以最大限度地維系兒童原有家庭環(huán)境，保障其生存、保護(hù)和發(fā)展權(quán)益。

三、研判和起草過程

一是根據(jù)《民政部 最高人民法院 公安部 財(cái)政部等12部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62號）、《民政部 公安部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2020〕125號）、《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（皖政辦〔2020〕1號）和《宣城市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)宣城市進(jìn)一步加強(qiáng)困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作實(shí)施方案的通知》（宣政辦秘〔2020〕38號）文件精神，為進(jìn)一步規(guī)范我市城鄉(xiāng)孤兒基本生活保障制度，維護(hù)其合法權(quán)益，起草《六宣州區(qū)孤兒基本生活保障實(shí)施辦法》征求意見稿；二是面向宣州區(qū)財(cái)政局，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道征集意見，征集時間為5月3日—5月14日，各單位均無意見。；三是印發(fā)關(guān)于《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實(shí)施辦法》的通知，出臺《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實(shí)施辦法》（宣區(qū)民養(yǎng)〔2021〕16號）。

四、工作目標(biāo)

堅(jiān)持兒童優(yōu)先原則，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，綜合運(yùn)用社會救助、社會福利等措施，貫徹落實(shí)《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實(shí)施方案》（宣區(qū)民養(yǎng)〔2021〕16號）文件精神，孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)發(fā)放實(shí)行“動態(tài)管理、應(yīng)保盡保”，按月發(fā)放，以最大限度地維系兒童原有家庭環(huán)境，保障其生存、保護(hù)和發(fā)展權(quán)益。

五、主要內(nèi)容

（一）保障對象：（1）孤兒，指失去父母、查找不到生父母且未被依法收養(yǎng)的未滿18周歲的未成年人。包括：機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育（含家庭寄養(yǎng)）、社會散居孤兒（含親屬撫養(yǎng)、獨(dú)立生活等）。年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校、全日制普通高校就讀、正在服義務(wù)兵役的孤兒可繼續(xù)享受孤兒基本生活保障。

（2）事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，指父母因重大困難無法履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的兒童。包括：父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)、被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送（驅(qū)逐）出境、患有精神性疾病及完全喪失勞動能力情形之一的兒童；或者父母一方死亡、失蹤或失聯(lián)，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)、被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送（驅(qū)逐）出境、患有精神性疾病及完全喪失勞動能力的家庭中，未滿18周歲的未成年人；未滿18周歲的感染艾滋病病毒的未成年人。年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校、全日制普通高校就讀、正在服義務(wù)兵役的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童可繼續(xù)參照孤兒基本生活保障。

（二）保障標(biāo)準(zhǔn)：社會散居孤兒每人每月基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于1092元，福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒每人每月不低于1510元，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童參照上述孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）孤兒基本生活申請、審核、審批程序：

A、申請：（1）監(jiān)護(hù)人或臨時照料人向兒童戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提出申請。

（2）情況特殊的，由兒童所在村（居）民委員會提出申請。

（3）已在福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的，由所在福利機(jī)構(gòu)向上級主管民政部門提出申請。

申請時，應(yīng)提供兒童本人及其法定監(jiān)護(hù)人或法定撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人的戶口簿、身份證原件及兒童本人近期1寸免冠照片3張；由監(jiān)護(hù)人委托提出申請的，需提交受委托證明、受委托人身份證原件和復(fù)印件。申請人為單位的應(yīng)提供統(tǒng)一社會信用代碼證書原件和復(fù)印件。

B、審核：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）受理申請后，采取部門信息比對的方式進(jìn)行。

2.因檔案管理、數(shù)據(jù)缺失等原因，不能進(jìn)行信息比對的，由事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童本人或其監(jiān)護(hù)人、親屬協(xié)助提供教育、衛(wèi)生、公安、法院、檢察院、殘聯(lián)等部門提供的必要補(bǔ)充材料。 

3.自收到申請之日起10個工作日內(nèi)作出查驗(yàn)結(jié)論，對符合條件的報(bào)縣級民政部門確認(rèn)。對有異議的，可根據(jù)工作需要采取入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等方式再次進(jìn)行書面核實(shí)。

4.在福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的，由福利機(jī)構(gòu)報(bào)上級主管民政部門負(fù)責(zé)審核。

審核時，應(yīng)按照認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的證明材料：

（1）死亡：戶口本銷戶頁，或醫(yī)院出具的死亡證明，或殯儀館出具的火化證，或人民法院出具的宣告死亡法律文書；

（2）失蹤：人民法院出具的宣告失蹤證明材料；

（3）重殘：一、二級殘疾人證或三、四級精神殘疾、智力殘疾人證及復(fù)印件；

（4）重?。嚎h級及以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出具的病歷、診斷證明或出院證明；

（5）被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送（驅(qū)逐）出境、服刑、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由：人民法院的判決（決定）書或公安機(jī)關(guān)、司法行政部門出具的《強(qiáng)制隔離戒毒決定書》等證明材料；

（6）失聯(lián)：提供公安機(jī)關(guān)登記受理書面意見（或報(bào)案記錄），或出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》（附件2），對因不具備查詢條件導(dǎo)致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明（3人以上）+村（居）證實(shí)+鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）查驗(yàn)（審核）+縣級民政部門確認(rèn)”方式，提供《安徽省孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)申請及兒童父母失聯(lián)認(rèn)定表》；

（7）父母完全喪失勞動能力：由戶籍所在地級市人社部門的勞動能力鑒定委員會出具的鑒定材料（工傷傷殘等級達(dá)四級以上，非因工傷殘或因病喪失勞動能力程度為完全喪失勞動能力）

（8）集中供養(yǎng)兒童：福利機(jī)構(gòu)需提供臨時監(jiān)護(hù)協(xié)議書。

C、審批：（1）縣級民政部門自收到申報(bào)材料、查驗(yàn)結(jié)論之日起10個工作日內(nèi)作出確認(rèn)。

（2）主管民政部門自收到所屬福利機(jī)構(gòu)申請之日起10個工作日內(nèi)作出確認(rèn)。

（3）符合條件的，將有關(guān)信息錄入“全國兒童福利信息管理系統(tǒng)”。

（4）不符合保障條件的，書面說明理由。

注：感染艾滋病病毒的兒童申請基本生活費(fèi)，由其監(jiān)護(hù)人持國家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開具的醫(yī)學(xué)鑒定材料，直接向感染兒童戶籍所在地縣（區(qū)）級民政部門提出申請，并由縣（區(qū)）級民政部門核定，審批。為保護(hù)感染兒童的隱私，不得以公示等形式核實(shí)了解情況。

（四）資金發(fā)放：從確認(rèn)后的次月起，按照現(xiàn)行孤兒基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)貼。

（1）由監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)的，按散居孤兒月人均1052元的保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；

（2）由兒童福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的，按集中供養(yǎng)孤兒月人均1510元的保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。 

生活補(bǔ)貼實(shí)行社會化發(fā)放，按月直接撥付至事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童本人或其監(jiān)護(hù)人的銀行卡或銀行賬戶。集中供養(yǎng)的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼直接撥付到福利機(jī)構(gòu)的集體帳戶。 由孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童父、母所在單位或村（居）委會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)撥付到孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童本人賬戶。孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童在戶籍地以外的地方就學(xué)、服役的，孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)由原戶籍地財(cái)政部門直接撥付到孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童本人賬戶。

六、創(chuàng)新舉措

一是事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童身份認(rèn)定新增兩類被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送（驅(qū)逐）出境和被撤銷監(jiān)護(hù)資格、被遣送（驅(qū)逐）出境，被撤銷監(jiān)護(hù)資格的情形是指人民法院依法判決撤銷監(jiān)護(hù)人資格；被遣送（驅(qū)逐）出境的情形是指外籍人員與內(nèi)地居民生育子女后被依法遣送（驅(qū)逐）出境且未履行撫養(yǎng)義務(wù)；二是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)校、全日制普通高校就讀、正在服義務(wù)兵役的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童可繼續(xù)參照孤兒基本生活保障；三是事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童新增了幾項(xiàng)申請材料，屬于父母患重病而導(dǎo)致無能力撫養(yǎng)未成年人的，提供列入病種目錄的重特大疾病救助報(bào)銷憑證，或提供地級市（含市級）以上公辦衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷病歷書或檢查報(bào)告（公章）；屬于失聯(lián)且未履行監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)責(zé)任6個月以上，提供公安機(jī)關(guān)登記受理書面意見（或報(bào)案記錄），或出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》（附件2），對因不具備查詢條件導(dǎo)致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明（3人以上）+村（居）證實(shí)+鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）查驗(yàn)（審核）+縣級民政部門確認(rèn)”方式，提供《安徽省孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)申請及兒童父母失聯(lián)認(rèn)定表》（附件1）；屬于被撤銷監(jiān)護(hù)資格的，提供人民法院判決書；屬于被遣送（驅(qū)逐）出境的，提供公安部門法律文書；四是確認(rèn)審批環(huán)節(jié)，對仍無法認(rèn)定的其他復(fù)雜情形，可采取“一事一議”的方式，由村（居）民委員會提出方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）查驗(yàn)后報(bào)縣級兒童保護(hù)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制研究確認(rèn)。

七、保障措施和下一步工作考慮

1.發(fā)放孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)前，縣（區(qū)）級民政部門與孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護(hù)人要簽訂相關(guān)協(xié)議，對孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護(hù)人領(lǐng)取、使用孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)及孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育狀況要提出具體要求；明確孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)義務(wù)和責(zé)任。

2.民政部門應(yīng)定期或根據(jù)季節(jié)情況及時對管轄區(qū)的區(qū)域和非區(qū)域兒童福利機(jī)構(gòu)、社會散居孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和寄養(yǎng)家庭進(jìn)行監(jiān)督和巡查工作；同時要適時對社會散居孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和區(qū)域、非區(qū)域兒童福利機(jī)構(gòu)的兒童（含家庭寄養(yǎng)兒童）監(jiān)（看）護(hù)、養(yǎng)育、心理和家庭環(huán)境等情況深入開展入戶走訪評估等工作，或委托第三方社會服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行走訪評估或開展績效評價工作，督促監(jiān)（看）護(hù)人切實(shí)履行監(jiān)護(hù)與養(yǎng)育責(zé)任;對已經(jīng)納入保障的孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，村（居）兒童主任要采取多種方式及時掌握兒童及其家庭情況變化，每月上門探訪或電話溝通不少于1次。各級民政部門要按照《安徽省兒童福利機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》要求，對社會散居孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童以及家庭寄養(yǎng)兒童養(yǎng)育情況進(jìn)行走訪評估，并做好記錄歸檔。

3.孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童檔案實(shí)行“分級管理、一人一檔”原則。依托“全國兒童福利信息系統(tǒng)”建立孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫；民政部門應(yīng)依托“全國兒童福利信息系統(tǒng)”和《安徽省孤兒檔案管理辦法》同時為孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童建立紙質(zhì)和電子檔案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)為孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童建立紙質(zhì)或電子檔案。孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童檔案尤其是姓名、照片、地址、家庭信息等 隱私信息不得向社會公開，不得用于宣傳或其他商業(yè)用途。各級區(qū)域、非區(qū)域兒童福利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的日常管理。

4.孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童死亡、被依法收養(yǎng)或年滿18周歲的，自次月起，停發(fā)基本生活費(fèi)。服刑、被強(qiáng)制戒毒和被執(zhí)行其他限制人身自由的人員子女，自服刑、被強(qiáng)制戒毒人員解除刑期、解除強(qiáng)制和限制人身自由的，自次月起，停發(fā)基本生活費(fèi)。父母被宣告失蹤、死亡或失聯(lián)，但又查找到下落的，自查找到下落次月起，停發(fā)基本生活費(fèi)。監(jiān)護(hù)權(quán)被依法恢復(fù)資格的，自次月停發(fā)。父母重病的，未提供重特大病救助報(bào)銷憑證或未提供地級市衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷病歷（檢查報(bào)告）的，自次月起，停發(fā)基本生活費(fèi)。

5.民政部門做好信息錄入和更新，對納入保障范圍的孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，要按照“認(rèn)定一個，錄入一個”的原則，實(shí)施保障的當(dāng)月將其個人及家庭信息錄入“全國兒童福利信息系統(tǒng)”；對情形發(fā)生變化終止保障的，應(yīng)當(dāng)及時從系統(tǒng)進(jìn)行“減員”處理。

6.因年齡等原因被取消孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活費(fèi)的，民政部門須提前三個月告知孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童或其監(jiān)護(hù)人。

7.加強(qiáng)信用評價和失信行為聯(lián)合懲戒建設(shè)，將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務(wù)的父母及其他監(jiān)護(hù)人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。