關于中辦國辦《關于加強新時代水土保持工作的意見》的解讀

廳黨組成員、副廳長王榮喜同志對中辦國辦《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）做解讀。

一、《意見》出臺的主要背景和意義

水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎性資源。水土流失是生態(tài)退化的集中體現，不僅影響生態(tài)安全，而且影響防洪安全、糧食安全和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。黨和國家歷來高度重視水土保持工作。1952年，毛澤東同志視察黃河時，發(fā)出了“要把黃河的事情辦好”的指示，特別強調“必須注意水土保持”。1957年，國務院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》、成立國務院水土保持委員會。之后先后召開六次全國水土保持會議，大力號召開展水土保持工作。1982年，國務院頒發(fā)《水土保持工作條例》。1991年，《中華人民共和國水土保持法》頒布實施，水土保持工作步入法治化軌道。1993年，國務院印發(fā)《關于加強水土保持工作的通知》，明確提出水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經濟和社會發(fā)展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策。2005年至2007年，水利部、中國科學院和中國工程院聯合開展中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察。2010年全國人大常委會審議通過修訂后的《水土保持法》。2015年國務院批復《全國水土保持規(guī)劃（2015-2030年）》。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國水土保持工作取得顯著成效，全國水土流失面積已由上世紀80年代的367萬平方公里減少到2020年的269萬平方公里（減少了98萬平方公里），水土流失面積占國土面積的比例由38.48%下降到28.15%，減少了10個百分點，為促進生態(tài)環(huán)境改善和經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但總體上看，與新時代新要求相比，當前水土保持工作中還存在思想認識不夠深、體制機制不完善、防治成效不穩(wěn)固、市場作用發(fā)揮不充分等問題。水土保持工作正處在一個十分重要的節(jié)點，進則全勝、不進則退。

《意見》的出臺是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關于水土保持的重要講話指示批示精神的重大舉措。深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，全面落實人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境等重大原則，對做好水土保持工作提出了新的更高要求?！兑庖姟返某雠_，對于全黨全社會全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，切實增強做好水土保持工作的政治自覺、思想自覺和行動自覺，推動經濟社會發(fā)展全面綠色轉型具有重要意義。

《意見》的出臺是完整準確全面貫徹新發(fā)展理念、服務保障高質量發(fā)展的需要。進入新發(fā)展階段，我國要建設人與自然和諧共生的現代化，經濟社會發(fā)展將全面綠色轉型。黨的二十大將“生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”納入2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，將“生態(tài)文明建設實現新進步”確立為“十四五”時期經濟社會發(fā)展主要目標之一，明確提出“科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”，為進一步加強水土保持工作指明方向。中央關于生態(tài)文明建設、全面推進鄉(xiāng)村振興以及推進長江經濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，都明確了水土保持工作的具體任務?！兑庖姟返某雠_，是推動各方面和全社會進一步統一思想、凝聚共識、落實責任、形成合力的需要。

《意見》的出臺是根本上解決水土保持工作深層次矛盾和問題的需要。雖然經過多年不懈努力，水土保持工作取得了積極成效，但總的來看，我國水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴重的狀況依然存在，防治成效還不穩(wěn)固。要解決這些問題，把中央要求不折不扣落實到位，當前工作中還有不少薄弱環(huán)節(jié)，特別是還存在一些體制機制障礙。比如，在落實系統治理理念和兩手發(fā)力要求等方面還有不少差距，地方政府主體責任和相關部門職責落實的還不到位，權責清晰的管理體制和協調聯動的工作機制尚未完全建立，有利于調動社會力量和市場主體參與水土流失治理積極性的政策機制還不完善。因此，有必要中央制定出臺專門文件，對新階段水土保持工作作出具體制度性安排，以進一步落實好中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，充分調動社會各方面的積極性，推動形成黨委領導、政府負責、部門協同、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的工作格局。

二、《意見》的主要內容

《意見》由三大板塊六個部分構成，共22條。第一板塊為總體要求（第一部分），第二板塊為重點任務（第二至第五部分），第三板塊為保障措施（第六部分）。

第一板塊是總體要求，包括指導思想、工作要求、主要目標等3方面內容。指導思想:以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平生態(tài)文明思想，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，認真落實節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力的治水思路，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，以推動高質量發(fā)展為主題，以體制機制改革創(chuàng)新為抓手，加快構建黨委領導、政府負責、部門協同、全社會共同參與的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生態(tài)產品供給能力，為促進人與自然和諧共生提供有力支撐。工作要求：堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為要，堅持問題導向、保障民生，堅持系統治理、綜合施策，堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力。主要目標：到2025年，水土保持體制機制和工作體系更加完善，管理效能進一步提升，人為水土流失得到有效管控，重點地區(qū)水土流失得到有效治理，水土流失狀況持續(xù)改善，全國水土保持率達到73%（安徽91.8%）。到2035年，系統完備、協同高效的水土保持體制機制全面形成，人為水土流失得到全面控制，重點地區(qū)水土流失得到全面治理，全國水土保持率達到75%（安徽92.88%），生態(tài)系統水土保持功能顯著增強。

第二板塊包括第二至第五部分，涉及預防保護、人為水土流失監(jiān)管、重點治理、提升管理能力和水平共四項重點任務。

1.全面加強水土流失預防保護。核心是落實節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，結合重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，統籌推進水土流失預防保護。一是切實加大重點區(qū)域預防保護力度。明確在江河源頭區(qū)、重要水源地、水蝕風蝕交錯區(qū)等區(qū)域全面實施水土流失預防。對暫不具備水土流失治理條件和因保護生態(tài)不宜開發(fā)利用的區(qū)域加強封育保護。二是著力提升生態(tài)系統水土保持功能。根據年度動態(tài)監(jiān)測成果不同地類的水土流失分布情況，結合中央有關部署，對提升林草生態(tài)系統、農田生態(tài)系統和城市生態(tài)系統水土保持功能分類提出要求。三是突出抓好水土流失源頭防控。按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，提出建立水土保持空間管控制度，落實差別化的保護治理措施和管控要求等。

2.依法嚴格人為水土流失監(jiān)管。重點是用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，聚焦有效管住人為水土流失增量的政策措施。一是健全監(jiān)管制度和規(guī)則。明確要健全覆蓋所有人為水土流失行為的水土保持監(jiān)管制度，強化水土保持方案剛性約束，加強事前事中事后全鏈條全過程監(jiān)管和分類精準監(jiān)管。二是創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式。明確要建立健全以衛(wèi)星遙感監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以“信用+風險”監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制，及時發(fā)現、精準判別、嚴格查處水土保持違法違規(guī)行為，提出信用評價、激勵懲戒及追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任等。三是強化企業(yè)主體責任落實。明確了生產建設單位水土流失防治主體責任及其行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管和指導責任。四是構建協同監(jiān)管格局。提出要健全部門協同、上下聯動、全社會參與的水土保持監(jiān)管體系。包括加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作，強化司法保障監(jiān)督，健全與紀檢監(jiān)察機關溝通機制，以及發(fā)揮社會監(jiān)督作用等。

3.加快推進水土流失重點治理。堅持系統治理，聚焦服務保障國家重大戰(zhàn)略，結合全國水土流失狀況及成因等特點，明確重點治理的方向和措施。一是打造小流域綜合治理升級版。明確要以流域水系為單元，整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣一體化推進小流域綜合治理。以山青、水凈、村美、民富為目標，大力實施生態(tài)清潔小流域建設，因地制宜打造特色小流域。二是著力推進坡耕地治理。要求有條件的區(qū)域逐步把緩坡耕地水土流失治理納入高標準農田建設內容，統籌規(guī)劃、同步實施。三是突出抓好泥沙集中來源區(qū)治理。四是完善重點治理工程建管機制。提出創(chuàng)新治理工程組織實施方式，優(yōu)化項目審批手續(xù)。明確要積極推行先建后補、以獎代補、以工代賑等建設模式，健全治理成果管護機制。

4.提升水土流失防治能力和水平。主要是圍繞政府和市場兩手發(fā)力方面對水土保持管理提出要求。一是完善規(guī)劃體系。對全國、流域及地方各級行政區(qū)水土保持規(guī)劃提出要求。二是建立考核評價和激勵制度。明確要建立完善省、市、縣三級水土保持目標責任制，強化考核評價結果使用。提出將水土保持工作納入相關督查激勵、開展表彰獎勵等舉措。三是健全市場化投入機制。提出要綜合運用產權激勵、財稅支持、金融扶持等政策，支持和引導社會資本和符合條件的農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體開展水土流失治理。四是強化監(jiān)測評價。提出構建完善以監(jiān)測站點監(jiān)測為基礎、常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測為主、定期調查為補充的水土保持監(jiān)測體系，建立完善全國和重點區(qū)域土壤侵蝕模型，優(yōu)化監(jiān)測站網布局、建立監(jiān)測設備計量制度等。五是加強科技創(chuàng)新。包括提升水土保持管理數字化、網絡化、智能化水平，加強基礎研究和關鍵技術攻關，加強學科建設，完善標準體系等。

第三板塊為第六部分，是保障措施。從加強組織領導、強化統籌協調、強化財政保障、加強宣傳教育、加強督促指導等5方面提出要求，確保黨中央決策部署落到實處。提出國家層面建立水土保持部際聯席會議制度，地方層面健全水土保持議事協調機制，明確要強化流域水土保持治理管理，加強跨區(qū)域水土流失聯防聯控聯治。

三、《意見》提出的新舉措

《意見》圍繞解決當前水土保持工作存在的地方政府主體責任和相關部門職責落實不夠到位、權責清晰的管理體制和協調聯動的工作機制尚未完全建立、有利于調動社會力量和市場主體參與水土流失治理積極性的政策機制還不完善等方面，重點在水土保持管理體制、工作機制、市場化投入機制等方面提出一些新的政策措施。具體如下：

（一）建立指導和統籌新時代水土保持工作的協調議事機制。《意見》在第一部分“工作要求”中明確提出“加快構建黨委領導、政府負責、部門協同、全社會共同參與的水土保持工作格局”，并在第六部分“保障措施”中提出“建立水土保持部際協調機制，強化協調配合，形成工作合力。水利部要發(fā)揮好水土保持工作牽頭組織和統籌協調作用，發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、林業(yè)草原等部門要按照職責分工做好相關工作。地方各級政府要建立健全水土保持協調機制，研究解決重要問題，抓好督促落實”。明確了職責和任務分工，通過體制機制創(chuàng)新，壓實責任。

（二）建立完善水土保持考核評價制度。《意見》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”中明確提出要“實行地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，將考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價及責任追究、自然資源資產離任審計的重要參考。對水土保持工作中成績顯著的單位和個人，按照國家有關規(guī)定予以表彰和獎勵”。目前水土保持工作已納入地方政府目標責任考核，但僅僅是有賦分，本次《意見》提出了考核成果應用和責任追究，并明確了表彰獎勵相關內容。

（三）健全水土保持市場化投入機制。《意見》在第六部分“保障措施”中重點提出了四項具體政策。一是對集中連片開展水土流失治理達到一定規(guī)模和生態(tài)修復預期目標的相關實施主體，允許依法依規(guī)取得一定份額自然資源使用權，從事相關產業(yè)開發(fā)。二是提出對淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等形成的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，按程序用于耕地占補平衡。三是提出建立水土保持生態(tài)產品價值實現機制，研究將水土保持碳匯納入溫室氣體自愿減排交易機制。四是提出鼓勵和引導公民、法人和其他組織以捐贈、資助等形式參與水土保持工作。

（四）完善治理工程建管機制。《意見》在第五部分“提升水土保持管理能力和水平”提出要創(chuàng)新水土流失重點治理工程組織實施方式，積極推行以獎代補、以工代賑等建設模式；發(fā)揮好村級組織、土地使用者、承包經營者作用，支持和引導社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設。提出水土保持工程運行維護費用政府和受益主體分攤機制。

（五）構建水土保持協同監(jiān)管格局。《意見》在第三部分“依法嚴格人為水土流失監(jiān)管”中提出“強化部門間協同監(jiān)管和聯動執(zhí)法，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯、案件通報移送等制度”。一是明確要加強水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作，充分發(fā)揮司法保障監(jiān)督作用。二是提出要健全與紀檢監(jiān)察機關溝通機制，發(fā)現黨員干部和公職人員涉嫌違紀違法問題線索，及時移送紀檢監(jiān)察機關處理。三是明確生產建設項目主管部門要有針對性加強行業(yè)指導。

四、對標對表《意見》存在的短板與差距

近年來，安徽省堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，認真組織實施《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》，持續(xù)推進全省水土保持高質量發(fā)展。五年來，全省水土流失治理投資約17.6億元，完成新增水土流失治理面積3378.91平方公里，建成生態(tài)清潔小流域83條。全省水土流失面積和強度持續(xù)呈現“雙下降”，2022年水土保持率達91.63%（已高于全國2025年73%的水平，我省2025年目標值為91.8%）。在水利部等國家七部委對各省人民政府2019年、2016-2020年、2021年實施全國水土保持規(guī)劃實施情況考評中，我省連續(xù)獲優(yōu)秀等次。雖然取得了一些成績，但對標對表《意見》，我省還存在一些短板與差距：

一是水土保持工作體制機制不夠健全。省級層面尚未成立負責指導和統籌新時代水土保持工作的議事協調機制。全省16個市雖然出臺了政府層級的水土保持工作聯席會議制度，但解決難題、作用發(fā)揮還不夠有效，水土保持相關工作職責落實不夠到位。市級水利部門水土保持力量不足，全省僅六安、黃山、宣城、安慶4市有專門的部門，其他均為合署辦公。

二是人為水土流失監(jiān)管不夠到位。我省處于長三角一體化、長江經濟帶、中部崛起三大戰(zhàn)略疊加區(qū)，隨著經濟社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進，各類生產建設項目大量開工建設，僅2022年，省級以上批復水土保持方案項目116個，市縣批復4430個，目前省部級審批的在建項目就有300多個，服務對象涉及各行各業(yè)，監(jiān)管任務繁重。部分生產建設單位水土保持法律責任意識不強，違法違規(guī)現象時有發(fā)生；水行政主管部門監(jiān)管手段還不夠，不能及時精準發(fā)現違法違規(guī)行為；部門協同監(jiān)管和聯動執(zhí)法還不夠。

三是水土流失綜合治理投入差距較大。根據省政府批復的《安徽省水土保持規(guī)劃（2016-2030年）》，我省每年需完成水土流失治理面積不少于530平方公里。水利部要求二類省份每年建成15條生態(tài)清潔小流域。但2023年中央水土保持資金大盤減少，且主要向黃河流域和西部地區(qū)傾斜，投入我省僅4255萬元，比往年減少三分之二；省級財政預算20116萬元。市縣級財政用于水土流失治理的投入與治理需求存在較大差距，以獎代補尚處于試點階段，多元化投資渠道尚未形成，治理成效和覆蓋面還需進一步提升。

四是水土保持監(jiān)測與信息化科技水平不夠。我省雖建立了水土保持信息化平臺，但現有平臺開發(fā)運用不夠，遙感、云計算、大數據與水土保持融合不夠，利用水土保持信息化手段輔助水土保持監(jiān)管、治理等工作與蘇浙等先進地區(qū)還有差距。全省現有28個水土保持監(jiān)測站，但站網布局、監(jiān)測手段、動態(tài)監(jiān)測評價還不能滿足新時代水土保持高質量發(fā)展要求。重點區(qū)域水土流失基礎研究、關鍵技術攻關、技術推廣和科技成果轉化能力不足。

五是水土保持宣傳教育范圍還不廣。我省目前水土保持國策宣傳教育進學校、進黨校覆蓋面還不廣，全社會水土保持意識還不強，關心、支持水土保持工作的氛圍還不夠。宣傳的手段和方式還不夠多樣性。

下步，進一步對標對表《意見》，結合我省水土保持工作的短板和差距，在充分調研并廣泛聽取意見的基礎上，草擬《關于全面加強新時代水土保持工作的實施意見》，以省委省政府或兩辦名義印發(fā)并抓好貫徹落實。進一步壓實責任，完善體制機制，部門協同發(fā)力，省市縣聯動，確保各項措施落實落地見效，為實現“促進人與自然和諧共生，推動發(fā)展全面綠色轉型，美麗安徽建設取得新突破”做出水土保持貢獻。